Fiscal Impacts of Lower Oil Prices Ottawa, Canada January 27, 2015 www.pbo-dpb.gc.ca     Fiscal Impacts of Lower Oil Prices                                          The mandate of the Parliamentary Budget Officer (PBO) is to provide independent analysis  to Parliament on the state of the nation’s finances, the government’s estimates and trends  in the Canadian economy; and upon request from a committee or parliamentarian, to  estimate the financial cost of any proposal for matters over which Parliament has  jurisdiction.  The Honourable John McKay, Member of Parliament (Scarborough‐Guildwood) requested  analysis on the effect of the recent decline in the price of crude oil on Canada’s fiscal  situation.† Based on the Member’s request, this note addresses the following questions:  Question 1:  What is the impact of lower oil prices on projected federal surpluses?  Question 2:  What is the impact of lower revenues resulting from lower oil prices on the  fiscal gap of the total government sector?  ___________________________________________________________________________  †  The Member was also interested in the long‐term impacts of factors affecting oil prices (for example, the  development of energy reserves in the U.S. and growth in renewable energy sources). Such analysis is beyond  the scope of this note and may be addressed in future work.  Prepared by Scott Cameron, Helen Lao and Chris Matier                                      Any errors or omissions are the responsibility of the authors. We thank Mostafa Askari and Jason Jacques for  comments.  Please contact Mostafa Askari (email: mostafa.askari@parl.gc.ca) for further information. i  Fiscal Impacts of Lower Oil Prices  SUMMARY OF ESTIMATED IMPACTS Question 1:  What is the impact of lower oil  prices on projected federal surpluses?  Table S2:  Revised EFP 2014 projected budgetary balance  $ billions    The fiscal impact of the recent decline in oil prices  will depend on the persistence of low oil prices and  the forces underlying the weakness in oil prices.  Since the path for oil prices over the next five years is  uncertain, PBO has constructed two hypothetical oil  price scenarios (Table S1).  Planning  balance 2015‐ 2016  2016‐ 2017  2017‐ 2018  2018‐ 2019  2019‐ 2020  ‐2.9  1.9  4.3  5.1  6.8  13.1  3.0  3.0  3.0  3.0  3.0  3.0  0.1  4.9  7.3  8.1  9.8  16.1  ‐1.2  ‐0.4  2.5  3.4  5.1  11.3  ‐1.2  0.7  5.2  7.3  10.1  16.6  Set‐aside for  contingencies  Underlying  balance Scenario 1  balance Scenario 2  balance Table S1:  Oil price scenarios  West Texas Intermediate (WTI) oil price, US$/barrel    2014‐ 2015  2014  2015  2016  2017  2018  2019  Baseline  95  81  81  81  81  81  Sources:  Finance Canada; PBO calculations.  Scenario 1  93  48  48  48  48  48    Scenario 2  93  51  60  69  78  81  Question 2:  What is the impact of lower  revenues resulting from lower oil prices on the  fiscal gap of the total government sector?  Sources:  Energy Information Administration; PBO assumptions.  To estimate the impact on federal surpluses, PBO  first uses its macroeconomic model to estimate the  impact of each scenario on the forecast of nominal  gross domestic product (GDP) from the November  2014 Update of Economic and Fiscal Projections  (EFP 2014). Finance Canada’s fiscal sensitivities are  then used to adjust revenues and expenses projected  in EFP 2014. PBO considers only the impact on  nominal GDP resulting from lower GDP inflation and  therefore its estimates should be viewed as a lower  bound since real GDP would likely be reduced.  PBO measures the degree to which the fiscal  structures of the government sector are not  sustainable by calculating a “fiscal gap”, which is  defined as the immediate and permanent change in a  government’s operating balance (revenue less  program spending) relative to GDP that is required to  stabilize the debt‐to‐GDP ratio over the long term.  The above results can be applied to the fiscal gap  framework to provide a rough approximation of the  impact on total federal and subnational government  fiscal sustainability. PBO will provide its complete  analysis of fiscal sustainability later this year.  In EFP 2014, the Government’s budget balance for  planning purposes included a $3 billion annual “set‐ aside for contingencies” which if not required would  be used to reduce the federal debt. Notably, the  potential for further declines in oil prices was cited as  a candidate for such contingencies. Given the  estimated fiscal impacts in scenario 1, lower oil  prices would more than exhaust the Government’s  set‐aside for contingencies over 2015‐16 to 2019‐20  (Table S2). Based on the underlying balance  projected in EFP 2014, a small budget deficit  ($0.4 billion) would be realized in 2015‐16, with  budgetary surpluses maintained in 2016‐17 through  2019‐20. Under scenario 2, temporarily lower oil  prices would only exhaust the set‐aside for  contingencies in 2015‐16, and budgetary surpluses  would be somewhat larger compared to scenario 1.  Lower revenues resulting from lower oil prices would  increase the total government fiscal gap by  approximately 0.2 percentage points in scenario 1  and 0 percentage points in scenario 2 (Table S3).  Table S3:  Impacts of lower oil prices on fiscal gaps  % of GDP    Federal  government  Subnational  governments  Total  government  FSR 2014 fiscal gap  ‐1.4  1.7  0.3  Scenario 1  revenue impact Scenario 2  revenue impact 0.0  0.2  0.2  0.0  0.0  0.0  Source:  PBO calculations.    1  Fiscal Impacts of Lower Oil Prices  1 BACKGROUND  Box 1 The impact of lower oil prices on the Canadian  economy  In its November 2014 Update of Economic and Fiscal  Projections (EFP 2014), the Government projected  that its budget balance for planning purposes would  improve from a deficit of $2.9 billion in 2014‐15 to a  surplus of $13.1 billion in 2019‐20. This projection  was based on the average private sector economic  forecast from Finance Canada’s survey, adjusted for  lower oil prices (assuming West Texas Intermediate  (WTI) prices remained near US$81 per barrel), as  well as a $3 billion annual set‐aside for contingencies  such as further declines in oil prices.  In its April 2011 Monetary Policy Report (Technical Box 2),  the Bank of Canada provided a framework describing the  various channels through which a change in commodity  prices affects the Canadian economy. The following applies  the Bank’s framework to the case of lower oil prices.  Direct CPI channel:  A reduction in oil prices has a direct  impact on some components of the Consumer Price Index  (CPI) such as gasoline, fuel oil and transportation.  Terms‐of‐trade channel:  Since Canada is a net exporter of  oil, a reduction in oil prices lowers export prices relative to  import prices, which causes a deterioration in the terms of  trade and reduces Canadians’ foreign purchasing power (real  gross domestic income).  Since EFP 2014, WTI oil prices have continued to  decline, reaching US$48 per barrel.1 According to  International Monetary Fund (IMF) staff, both supply  and demand factors have played a role in the decline  in oil prices since June.2 On the supply side, they  note that a major factor was the announced  intention of Saudi Arabia—the largest oil producer in  the Organization of the Petroleum Exporting  Countries (OPEC)—not to counter increasing supply  from other producers and OPEC’s November 2014  decision to maintain their production ceiling despite  a perceived glut. IMF staff also noted that the  outlook for growth in world oil demand has been  revised down since June. This revision could reflect,  in part, expectations of weaker global economic  growth going forward, which would appear  consistent with observed declines in metal prices  and long‐term government bond yields.  Production‐costs channel:  Lower oil prices reduce  production costs for firms that use oil products as an input in  their production processes, which can increase the potential  activity in the economy.  Commodity‐supply channel:  A reduction in oil prices lowers  profits in the oil‐producing sector, which leads to reduced  production, labour, capital and wages in that sector.  Foreign‐demand channel:  Since Canada’s main trading  partners are net oil importers, lower oil prices stemming  from supply factors would help boost foreign demand for  Canada’s non‐oil exports. However, if lower oil prices are  caused by weaker global activity, demand for Canada’s non‐ oil exports will be reduced.  Total effect:  The effects of lower oil prices are transmitted  through the above channels and the overall impact on  Canada’s economy (Table B1) depends on the forces driving  oil prices (supply or demand shocks).  Table B1:  Impact of lower oil prices on the Canadian economy  Real GDP  Inflation Oil‐supply shock ―  ↙ Oil‐demand shock ↙  ↙ Ultimately, the fiscal impact of the recent decline in  oil prices will depend on the persistence of low oil  prices and the forces underlying the weakness in oil  prices. Persistently low prices for Canadian crude oil  would, all else equal, reduce nominal gross domestic  product (GDP) below levels projected in EFP 2014.  Low oil prices would weigh on real GDP growth but,  according to EFP 2014, more importantly on  Canada’s terms of trade (that is, export prices  relative to import prices) and therefore economy‐ wide prices (GDP inflation). Box 1 provides a brief                                                               overview of how lower oil prices affect the Canadian  economy.  Although both supply and demand factors are likely  responsible for the decline in oil prices observed  since EFP 2014, the quantitative analysis that follows  considers only the impact on nominal GDP resulting  from lower GDP inflation.3 As such, the results                                                               1 3  The average WTI oil price observed since January 1, 2015. Over the  same period, the decline in the price for Canadian crude oil (for example,  Western Canada Select (WCS)) of almost 50 per cent is larger than the  decline (of around 40 per cent) in global Brent and U.S. WTI benchmarks.  2  Available at:  http://blog‐imfdirect.imf.org/2014/12/22/seven‐ questions‐about‐the‐recent‐oil‐price‐slump/.   Disentangling the supply and demand factors driving movements in oil  prices in order to derive an independent estimate of the impact on real  GDP would require significant additional work, which could be  conducted in future analysis. Consistent with Finance Canada’s view,  PBO’s present judgement is that the impact of lower oil prices on  economy‐wide prices is more important for nominal GDP. Moreover, the  2  Fiscal Impacts of Lower Oil Prices  presented below should be viewed as a lower bound  (in absolute terms) since real GDP would likely be  reduced. PBO will provide an updated projection in  its forthcoming Economic and Fiscal Outlook.  adjusted private sector outlook for nominal GDP in  EFP 2014, which was based on the assumption that  WTI oil prices remain at US$81 per barrel.6 The  model is then simulated with the two oil price  scenarios to provide estimates of the impact on  nominal GDP.7 Next, PBO uses the fiscal sensitivities  for GDP inflation presented in EFP 2014 to translate  the estimates of nominal GDP impacts into fiscal  impacts, which are then applied to the underlying  budgetary balance (that is, not considering the set‐ aside for contingencies) projected in EFP 2014.8 As  noted in EFP 2014, these sensitivities are  “generalized rules of thumb” that assume  proportionate changes in GDP components and that  “[a]ctual economic shocks may have different fiscal  impacts”. Notwithstanding these limitations, PBO  believes that these sensitivities can be used to  provide a reasonable estimate of the federal fiscal  impact.  2 METHODOLOGY  The path for oil prices over the next five years is  uncertain. To assess the fiscal impacts of lower oil  prices, PBO has constructed two hypothetical oil  price scenarios.4 In the first scenario, low WTI oil  prices are assumed to persist through to 2019,  remaining at their recent level of US$48 per barrel  (Table 1). In the second scenario, WTI oil prices are  assumed to increase gradually (and linearly) from  US$48 in the first quarter of 2015 back to US$81 per  barrel by the end of 2018.5 Both scenarios are  compared to the baseline assumption of US$81 per  barrel, consistent with the EFP 2014 projection.  Table 1:  Oil price scenarios  To estimate the impact of lower revenues resulting  from lower oil prices on the fiscal gap of the total  government sector (Question 2), PBO uses the  federal revenue and nominal GDP results from  Question 1 to calculate the impact on the federal  fiscal gap. The impact on subnational governments’  own‐source revenue is then estimated by applying  the historical relationship between fluctuations in  subnational and federal government own‐source  revenues—as a result of movements in the terms of  trade—to the estimated impacts on federal revenue  from lower oil prices.  WTI oil price, US$/barrel    2014  2015  2016  2017  2018  2019  Baseline  95  81  81  81  81  81  Scenario 1  93  48  48  48  48  48  Scenario 2  93  51  60  69  78  81  Sources:  Energy Information Administration; PBO assumptions.  To estimate the impact of lower oil prices on  projected federal surpluses (Question 1), PBO first  uses its macroeconomic model to estimate the  impact on nominal GDP resulting from lower GDP  inflation under the two oil price scenarios  considered. The model is first calibrated to the                                                                                                                                                                  6  In EFP 2014, Finance Canada estimated the impact on nominal GDP of  WTI oil prices remaining near US$81 to be approximately ‐$3 billion in  2014 and ‐$16 billion per year over 2015‐2019, relative to the levels  forecast in the September 2014 private sector survey. Although EFP  2014 did not provide the precise oil price projections underlying this  estimate, results based on PBO’s macroeconomic model—assuming WTI  oil prices remain at US$81 instead of US$98 per barrel—are in line  (‐$16.7 billion on average) with Finance Canada’s estimated impact on  nominal GDP.  7  In the baseline and oil price scenarios considered, real GDP growth is  assumed to be unchanged from the average private sector forecast in  the September 2014 survey.  8  The fiscal sensitivities in EFP 2014 indicate that a one‐year,  1‐percentage point reduction in GDP inflation would reduce the  budgetary balance by about $2 billion annually, on average; a one‐year,  1‐percentage point reduction in real GDP growth would reduce the  budgetary balance by about $5 billion annually, on average.  risk assessment in EFP 2014 highlights the possibility that “further crude  oil price declines would dampen growth in economy‐wide prices and  ultimately nominal GDP.”  4  In the baseline scenario, PBO has assumed that the discount of  Canadian crude oil prices (represented by the price of WCS) relative to  the WTI benchmark and the WTI‐Brent price differential are maintained  at levels existing at the time of EFP 2014. Consequently, the WTI‐WCS  (Brent‐WTI) differential is assumed to be US$15 (US$4) per barrel over  the period 2015‐2019. In scenario 1, the WTI‐WCS and Brent‐WTI  differentials are assumed to remain at their January 2015 levels  (US$14 and US$1 per barrel, respectively). In scenario 2, WTI, Brent and  WCS oil prices are assumed to increase linearly from their January 2015  levels and return to their levels assumed in the baseline scenario in  2018Q4.  5  The assumed path of WTI oil prices in scenario 2 is broadly consistent  with WTI oil price futures through 2016.  3  Fiscal Impacts of Lower Oil Prices  goods and services. Overall, the federal budgetary  balance would be reduced by $4.8 billion annually,  on average, over 2015‐16 to 2019‐20.  3 NOMINAL GDP IMPACTS  If WTI oil prices remain at US$48 per barrel  (scenario 1), PBO estimates that this would reduce  the level of nominal GDP by $54 billion annually, on  average, over 2015‐2019, relative to the adjusted  private sector forecast of nominal GDP in EFP 2014  (Table 2).  Table 3:  Fiscal impacts under scenario 1  $ billions    2014‐ 2015  2015‐ 2016  2016‐ 2017  2017‐ 2018  2018‐ 2019  2019‐ 2020  Table 2:  Impacts of lower oil prices on nominal GDP  Revenues  ‐2.1  ‐8.2  ‐7.2  ‐7.4  ‐7.5  ‐7.7  $ billions  Expenses  ‐0.8  ‐3.0  ‐2.5  ‐2.6  ‐2.8  ‐3.0  Budgetary  balance ‐1.3  ‐5.3  ‐4.8  ‐4.7  ‐4.7  ‐4.8    2014  2015  2016  2017  2018  2019  1974  2046  2137  2233  2329  2426  Scenario 1 impact  (WTI remains at US$48)  ‐2  ‐48  ‐52  ‐54  ‐56  ‐59  Scenario 2 impact  ‐2  ‐42  ‐30  ‐17  ‐5  0  Baseline level  (WTI increases to US$81)  Source:  PBO calculations.  With the assumed recovery in oil prices back to  levels projected in EFP 2014 (that is, WTI oil prices  returning to US$81 per barrel) under scenario 2, the  fiscal impacts are muted (Table 4). The peak impact  on the budgetary balance is ‐$4.2 billion in 2015‐16  and declines over the projection horizon,  contributing positively to the budgetary balance in  2018‐19 and 2019‐20.9  Sources:  Finance Canada; PBO calculations.  If, however, WTI oil prices gradually increase from  US$48 back to US$81 per barrel by the end of 2018,  PBO estimates that this would reduce nominal GDP  by $42 billion in 2015 and $30 billion in 2016 relative  to the adjusted nominal GDP forecast in EFP 2014.  As the WTI oil price returns the level assumed in EFP  2014, the impact on nominal GDP dissipates.  Table 4:  Fiscal impacts under scenario 2  $ billions    4 FEDERAL FISCAL IMPACTS  Based on Finance Canada’s fiscal sensitivities, lower  oil prices assumed under scenario 1 (that is, WTI oil  price remaining at US$48 per barrel) would reduce  federal budgetary revenues by approximately  $7.6 billion annually, on average, over 2015‐16 to  2019‐20 (Table 3). Lower economy‐wide prices result  in lower household incomes and corporate profits,  which reduce personal and corporate income tax  revenues as well as EI premiums and revenues from  sales of goods and services.  2014‐ 2015  2015‐ 2016  2016‐ 2017  2017‐ 2018  2018‐ 2019  2019‐ 2020  Revenues  ‐2.1  ‐6.5  ‐3.1  ‐1.3  0.3  0.4  Expenses  ‐0.8  ‐2.3  ‐1.0  ‐0.5  0.0  ‐0.1  Budgetary  balance ‐1.3  ‐4.2  ‐2.1  ‐0.8  0.3  0.5  Source:  PBO calculations.  In EFP 2014, the Government’s projected budget  balance for planning purposes included a $3 billion  annual “set‐aside for contingencies” which if not  required would be used to reduce the federal debt.  Notably, the potential for further declines in oil  However, lower prices also reduce federal expenses,  providing a partial offset to the revenue losses.  Spending on statutory programs that are indexed to  inflation, such as elderly benefit payments and the  Canada Child Tax Benefit would be lower. Spending  on programs that are tied directly to growth in  nominal GDP (for example, transfers to provincial  and territorial governments) would also be lower, as  well as direct expenses from cheaper purchases of                                                               9  Under scenario 2, the impact on revenues in 2018‐19 and 2019‐20 is  positive. This reflects the indexation of personal income tax (PIT)  brackets, which are indexed to inflation over the September‐to‐ September period preceding the tax year. As nominal GDP growth rises  above the baseline projection over 2016‐2019 under scenario 2 (as oil  prices return to their baseline levels), growth in personal income  outpaces the inflation indexation adjustments, which provides  temporary boosts to PIT revenues.  4  Fiscal Impacts of Lower Oil Prices  prices and uncertainty over global economic growth  were cited as candidates for such contingencies.  Given the estimated fiscal impact in scenario 1,  lower oil prices (WTI remaining at US$48 per barrel)  would more than exhaust the Government’s entire  set‐aside for contingencies over 2015‐16 to 2019‐20.  All else equal, based on the underlying balance  projected in EFP 2014, a small budget deficit  ($0.4 billion) would be realized in 2015‐16, with  budgetary surpluses maintained in 2016‐17 through  2019‐20 (Table 5).10 Under scenario 2, temporarily  lower oil prices in the near term would only exhaust  the set‐aside for contingencies in 2015‐16 and  budgetary surpluses would be somewhat larger  compared to scenario 1.  5 TOTAL GOVERNMENT FISCAL GAP  PBO provides its assessment of the sustainability of  federal government finances, as well as the  combined finances of subnational governments, in  its annual Fiscal Sustainability Report (FSR). PBO will  provide its analysis of fiscal sustainability later this  year, updating it for economic developments and  fiscal policy measures.  In its 2014 FSR, PBO estimated that a small fiscal  gap11 existed for the total government sector. The  fiscal gap for the total government sector was  estimated at approximately 0.3 percentage points of  GDP, indicating that some combination of revenue  increases and spending reductions would need to be  implemented immediately and maintained  indefinitely to stabilize the public debt‐to‐GDP ratio  at its current level. This small total government gap,  however, concealed a larger fiscal gap at the  subnational level (1.7 percentage points of GDP) that  was largely offset by fiscal room—to reduce  revenues and/or increase program spending—at the  federal level (1.4 percentage points of GDP).  Table 5:  Revised EFP 2014 projected budgetary balance  $ billions    Planning  balance  Set‐aside for  contingencies  Underlying  balance  Scenario 1  balance  Scenario 2  balance  2014‐ 2015  2015‐ 2016  2016‐ 2017  2017‐ 2018  2018‐ 2019  2019‐ 2020  ‐2.9  1.9  4.3  5.1  6.8  13.1  3.0  3.0  3.0  3.0  3.0  3.0  0.1  4.9  7.3  8.1  9.8  16.1  ‐1.2  ‐0.4  2.5  3.4  5.1  11.3  ‐1.2  0.7  5.2  7.3  10.1  16.6  Although PBO will provide its complete analysis of  fiscal sustainability later this year, it is possible to  apply the results in the previous section to the fiscal  gap framework to reflect the impact of lower oil  prices on federal and subnational government  revenues.12 However, these estimates do not  incorporate any (potentially) offsetting impacts from  reduced spending on programs as a result of lower  oil prices. Consequently, they should be regarded as  Sources:  Finance Canada; PBO calculations.  It is important to recall, however, that the fiscal  impacts of lower oil prices considered in these  scenarios reflect only the impact of lower economy‐ wide prices and do not include impacts from lower  real GDP that would likely materialize. As such, the  fiscal impacts (in absolute terms) should be viewed  as lower bound estimates.                                                               11  PBO measures the degree to which the fiscal structures of the  government sector are not sustainable by calculating a “fiscal gap”—the  difference between the current fiscal structure and a structure that is  sustainable over the long term. The fiscal gap conveys—in a single  number—the magnitude of the policy action necessary to avoid  unsustainable increases in a government’s debt‐to‐GDP ratio.  Specifically, PBO’s fiscal gap is calculated as the immediate and  permanent change in a government’s operating balance (that is, revenue  less program spending) relative to GDP that is required to achieve the  level of the current debt‐to‐GDP ratio over the long term (for example,  75 years).  12  Federal and subnational own‐source revenues are expressed relative  to nominal GDP under the baseline and alternative oil price scenarios to  determine the revenue impact in terms of percentage points of GDP in  2019‐20. Given that government own‐source revenues relative to GDP in  PBO’s fiscal gap framework are assumed to be constant at their levels  projected five years ahead, the percentage point revenue impacts  calculated in 2019‐20 should provide a reasonable estimate of the  impact of lower government revenue on the fiscal gap.                                                               10  The budget balances projected in scenarios 1 and 2 do not include a  new $3 billion annual set‐aside for contingencies. Under these scenarios,  if the Government maintained the practice of setting aside $3 billion  annually for contingencies, the planning balances corresponding to these  scenarios would be $3 billion lower in each year.  5  Fiscal Impacts of Lower Oil Prices  rough approximations and partial estimates of the  impact of lower oil prices on total government fiscal  sustainability.  Table 6:  Impacts of lower oil prices on fiscal gaps  % of GDP    Table 6 shows that based on the scenarios  considered in Section 4, lower oil prices would  increase the total government fiscal gap by  approximately 0.2 percentage points under  scenario 1 (WTI oil prices remain at US$48 per barrel  until 2019) and 0 percentage points under scenario 2  (WTI oil prices increase back to US$81 per barrel by  the end of 2018).13 The impact of lower oil prices on  subnational governments in scenario 1 is larger given  that their own‐source revenues are more sensitive  to oil price fluctuations compared to the federal  government, reflecting their greater dependence on  natural resource royalties.  Federal  government  Subnational  governments  Total  government  FSR 2014 fiscal gap  ‐1.4  1.7  0.3  Scenario 1  revenue impact Scenario 2  revenue impact 0.0  0.2  0.2  0.0  0.0  0.0  Source:  PBO calculations.                                                               13  In scenario 1 the revenue impact on the federal fiscal gap is zero since  the decline in federal revenues is similar in percentage terms to the  decline in nominal GDP, which leaves the revenue‐to‐GDP ratio  essentially unchanged. In scenario 2, both federal and subnational fiscal  gaps are essentially unchanged given the temporary nature of the oil  price shock.  6